多年來，網絡中立一直是全球電信業(yè)爭論的焦點。2014年，美國、歐盟圍繞網絡中立原則再次掀起新一輪博弈。一方面，網絡服務提供商反對網絡中立原則，希望通過打造“快車道”，向互聯網企業(yè)提供分級服務同時收取額外費用；另一方面，互聯網企業(yè)則支持網絡中立原則，要求監(jiān)管機構明令禁止網絡服務提供商提供分級服務，也禁止減速等。面對雙方截然相反的立場，電信監(jiān)管機構如何平衡雙方利益，成為懸而未決的一大難題。

　　美國：網絡中立新規(guī)一波三折，各方博弈仍在繼續(xù)

　　美國是較早討論網絡中立的國家，2005年監(jiān)管機構FCC發(fā)布《互聯網政策聲明》（Internet Policy Statement），提出網絡中立“四原則”。2009年FCC將“四原則”增加至“六原則”，繼續(xù)推進網絡中立。2010年FCC正式通過《開放互聯網指令》（Open Internet Order，又稱“網絡中立指令”），2011年9月23日該指令正式公布，于2011年11月正式生效。《指令》要求網絡服務提供商應當確保消費者能夠平等、不受限制地訪問所有合法內容，不得根據網速對內容提供商額外收費。

　　法院否決《開放互聯網指令》，網絡服務商無需遵循網絡中立原則。在FCC《開放互聯網指令》正式生效僅一周后，美國電信運營商Verizon隨即將該《指令》和FCC告上法庭，要求判決《指令》無效。自此《指令》進入涉訴狀態(tài)，暫緩實施。2014年1月15日，聯邦上訴法院哥倫比亞特區(qū)巡回法庭否決了FCC的《開放互聯網指令》。該法庭裁定稱，盡管FCC有權對寬帶業(yè)務進行監(jiān)管，但網絡服務提供商不是《電信法》規(guī)定的“公共運營商”，FCC沒有足夠的證據表明其有權力強制要求網絡服務提供商接受網絡中立原則。同時，法庭還推翻了FCC關于禁止網絡服務提供商阻塞互聯網流量的規(guī)定。

　　FCC修訂網絡中立原則，允許網絡服務提供商打造“快車道”，向互聯網企業(yè)提供分級服務。2014年5月15日，FCC正式推出修訂后的、“商業(yè)上合理”的網絡中立原則，允許網絡服務提供商提供“快車道”服務，并向互聯網企業(yè)收取一定的費用。并宣布展開為期4個月的公眾征詢。新版網絡中立建議遵循三大原則：一是所有的網絡服務提供商必須對流量管理做到透明，二是合法的內容不能受到屏蔽，三是網絡服務提供商不得在違背商業(yè)原則的情況下損害互聯網（包括利用附屬機構區(qū)別對待流量）。此次修訂引發(fā)了業(yè)界巨大爭議。9月10日，美國互聯網企業(yè)發(fā)起“網絡減速日”大型抗議活動，他們認為，該計劃還可能會影響無法支付“快車道”高額費用的中小企業(yè)的發(fā)展。

　　白宮反對設立網絡“快車道”，要求FCC對互聯網實施“強監(jiān)管”。2014年11月10日，美國總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表聲明，建議FCC禁止網絡服務提供商設立“快車道”，并將寬帶服務重新定位于為“公用事業(yè)”，同時提出了四項原則，即禁止屏蔽、禁止減速、禁止快車道、增強網絡管理透明度。此聲明立即招致網絡服務提供商的強烈反對，AT&T宣傳將大規(guī)模縮減其光纖網絡計劃。迫于多方面的輿論壓力，FCC宣布將網絡中立政策出臺事宜延遲至2015年。

　　歐盟：網絡中立立法持續(xù)推進，草案尚待批準

　　網絡中立草案頒布，遭到網絡服務提供商的一致反對。2014年4月3日，歐盟議會投票支持“網絡中立”草案。該草案對網絡中立進行了明確定義：網絡中立原則是指流量需要被平等對待，沒有歧視、限制和干擾，獨立于發(fā)送者、接收者、類型、內容、設備、服務或應用。草案要求網絡服務提供商對任何消息或內容，都要平等對待，不允許網絡服務提供商以向互聯網企業(yè)提供更快的網絡接入速率為由收取費用。目前，該草案正在等待歐洲理事會的批準。

　　該草案的推出遭到電信業(yè)的一致反對。歐洲電信運營商沃達豐和西班牙電信公開呼吁，歐盟制定的網絡中立規(guī)定應該盡量減少對電信運營商的關注，而應該把更多的精力放在如何降低谷歌和Facebook的壟斷優(yōu)勢上面。移動運營商行業(yè)聯盟GSMA也認為，網絡服務提供商有權利為差異化的網絡產品收取不同費用。歐洲電信網絡運營商協會（ETNO）也表示，歐洲議會對網絡中立的表決是在錯誤的方向上邁出了一步。

　　2014年7月歐盟委員會選舉產生新一屆政府，11月主席容克上任，提出要大力推動歐洲高速寬帶網絡建設，并醞釀未來幾年的施政綱領，其中關于網絡中立部分的政策內容也在調整框架之內。

　　上下游雙方各執(zhí)一詞，監(jiān)管機構難于平衡

　　以互聯網企業(yè)、消費者、法學家為代表的網絡中立支持方認為，網絡服務提供商創(chuàng)建“快車道”將對部分互聯網企業(yè)形成歧視，電信運營商、有線電視公司等網絡服務提供商應當平等地對待所有通過他們網絡的流量，讓網絡服務提供商區(qū)別對待不同的流量，可能為它們操縱網絡質量提供機會。此外，建立“快車道”還可能會抑止市場競爭，導致中小型互聯網公司可能會因為沒有足夠的資本進入收費的“快車道”而過早夭折。

　　以傳統(tǒng)電信運營商、有線電視公司、經濟學家為代表的網絡中立反對方則認為，寬帶網絡由私有企業(yè)投資建設，網絡服務提供商對有權管理自己的網絡，包括對高耗流量的用戶進行管控以避免網絡擁塞，為需要更高等級質量的企業(yè)提供分級服務等。同時，分級收費也可以彌補網絡建設和維護所需的巨額成本。實際上，一些國家和地區(qū)已經采取了類似的方式。例如，美國流媒體服務供應商Netflix已和電信運營商Comcast達成協議，向后者支付一定費用，直接使用Comcast提供的寬帶網絡，以期為Netflix的用戶提供更加流暢的在線視頻觀看體驗。去年法國電信同谷歌公司達成了收費協議，谷歌將為此向法國電信支付可觀的流量費用，法國電信將這些費用用于維護網絡，保證用戶能夠更快的瀏覽谷歌的內容。

　　面對這樣的形勢，電信監(jiān)管機構很難在網絡服務提供商和互聯網企業(yè)之間找到平衡點，這也是網絡中立進程難以推進的主要原因。

　　求同存異，各讓一步，競合發(fā)展或是未來方向

　　網絡中立的未來走向尚無定論，但可以肯定的是，不論是網絡服務提供商，還是互聯網企業(yè)，都無法離開對方而單獨存在。更優(yōu)質、更快速、更穩(wěn)定的網絡和更豐富的互聯網應用是相輔相成、相互促進、共同發(fā)展的。一方面，在網絡技術快速進步、迭代周期大幅壓縮的背景下，網絡服務提供商需要持續(xù)投入大量資金，以加大網絡建設投入，維護升級網絡設施，提高網絡服務水平。若實施嚴格的網絡中立，在管道化趨勢日益加重的背景下，網絡服務提供商利潤日趨攤薄，長久下去將失去滾動發(fā)展的能力，而且網絡質量也難以保障高等級質量業(yè)務或應用發(fā)展的需要。另一方面，互聯網經濟快速發(fā)展，業(yè)務應用持續(xù)創(chuàng)新，正成為經濟社會發(fā)展的新引擎，培育壯大互聯網產業(yè)是當下各國競相發(fā)展的方向。限制網絡服務提供商濫用市場支配力量，確保最低服務質量是基本要求，同時不得利用其網絡優(yōu)勢排擠同樣互聯網企業(yè)，抑制創(chuàng)新。實際上，在市場機制作用下，網絡服務提供商和互聯網企業(yè)已經在尋求更市場化的解決方式，包括支付費用獲取更高具有質量保障的網絡服務，同時網絡運營商也在加緊探索智能管道業(yè)務，以滿足多層次的用戶需求，競合發(fā)展的態(tài)勢初步顯現，監(jiān)管部門或許不必急于干預。

　　作者簡介：

　　劉光浩：就職于工業(yè)和信息化部電信研究院政策與經濟研究所，從事電信監(jiān)管政策研究，主要涉及互聯網、寬帶、電信資費等領域。著作包括《印度市場的反向思維》、《對網絡視頻業(yè)務發(fā)展及監(jiān)管的思考》、《智能電視的發(fā)展及對視頻產業(yè)的影響》、《歐盟“功能分拆”的經驗與啟示》等。