國際上三網融合的監(jiān)管體制和政策及對我國的啟示

朱金周 2008/11/11　　

　　隨著信息技術的快速發(fā)展和社會信息化需求的增加，包括固定網和移動網的融合，通信網、互聯網和廣電網的融合以及下一代網的產業(yè)融合已經成為產業(yè)發(fā)展主流趨勢。為適應融合發(fā)展的需要，國際上許多國家和地區(qū)在電信、廣電和互聯網監(jiān)管體制和政策上不斷爭論、探索和完善，對我國推進三網融合有重要啟示意義。

一、國際上三網融合的監(jiān)管體制

　　電信、廣電和互聯網的監(jiān)管體制可以是分立的，也可以是融合的。但體制融合已經成為三網融合的重要組成部分，國際上在建立和完善融合的監(jiān)管體制方面各有特色。根據是否成立統(tǒng)一的監(jiān)管機構為標準，可以將國際上三網融合的監(jiān)管體制分為兩大類：“完全融合監(jiān)管體制”；“相對融合監(jiān)管體制”。

　　1．“完全融合監(jiān)管體制”

　　“完全融合監(jiān)管體制”是指設立融合的監(jiān)管機構對廣電和電信進行統(tǒng)一監(jiān)管。主要分為兩類：

　　(1)不區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管

　　數字化“模糊”了電信信號的物理屬性。數字、文字、語音、圖像、視頻等不同的信息類型均可變換為以二進制為基礎的數字信號在網絡上進行處理和傳輸。歐盟準確完整地抓住并適應這一特點，在電子通信領域建立起了明確的監(jiān)管框架。歐盟2002年出臺了《電子通訊網絡與服務的統(tǒng)一監(jiān)管框架》，統(tǒng)一規(guī)范電信網絡、有線電視網絡及相關的網絡服務。該框架由歐盟議會和理事會頒布的5個指令組成。截至2004年5月1日，所有歐盟成員國都將其轉化為國內法律，適用于通過電子方式傳輸的通信服務，包括無線與固定，數據與語音，互聯網與交換電路，廣播業(yè)務和點到點的個人通信業(yè)務。2007年，《歐盟視聽媒體業(yè)務指令》對不同網絡內容進行統(tǒng)一監(jiān)管。歐盟關于電子通信的立法宗旨是鼓勵競爭，為創(chuàng)新型的公司提供市場機會，從而最終讓消費者享受到更低廉、更多樣、更優(yōu)質的電信服務。在融合監(jiān)管方面，英國最為徹底。英國2003年將原來的電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會5個機構融合成立了統(tǒng)一的監(jiān)管機構——通信管理局(OFCOM)，全面負責電信、電視和無線電的監(jiān)管，徹底打破了信息領域中存在的各種壁壘，使技術和業(yè)務進一步融合。OFCOM分為六大塊：內容標準分部、技術標準和頻譜分部、戰(zhàn)略市場發(fā)展分部、組織計劃發(fā)展分部、頻譜政策分部、競爭市場分部。從部門分類和部門職責中，基本看不出廣電和電信分塊管理的痕跡。另外，對于一些具體事務，需要兩個或幾個部門配合實施，例如技術標準和頻譜分部與頻譜政策分部需要配合實施對頻譜的管理。在網絡管理方面，廣播電視和電信網絡都視為統(tǒng)一的電子通訊網絡。在內容管理方面，OFCOM董事會中的內容委員會負責廣播內容監(jiān)管、媒體教育，并就同時涉及內容/文化方面和經濟/產業(yè)方面的廣播事務，向董事會提供咨詢。

　　(2)區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管

　　在統(tǒng)一機構和框架內，設立不同的部門對電信和廣電分別監(jiān)管。美國是全球最早實現機構融合的國家。1934年，依據《1934年通信法》，美國即已經成立了具有綜合監(jiān)管功能的美國聯邦通信委員會(FCC)。FCC監(jiān)管內容包括公共電信、專用電信、廣播電視、無線頻率等，FCC的成立消除了美國通信產業(yè)中所存在的政出多門、相互分隔的現緣。但是，FCC在內部分設不同的部門分別監(jiān)管電信業(yè)和有線電視業(yè)，具體是：電信業(yè)由有線競爭局和執(zhí)行局具體監(jiān)管，廣播電視業(yè)由媒體局監(jiān)管。他們之間的協(xié)調機構是通信業(yè)務機會辦公室。利用有線電視網絡、衛(wèi)星、廣播電視網絡傳輸影視節(jié)目都屬于媒體局的管轄范圍。而利用互聯網絡傳輸影視節(jié)目則需要對其進行業(yè)務界定——是有線電視服務還是信息服務，如屬于有線電視服務，仍屬媒體局監(jiān)管范圍，而屬于信息服務，則屬于FCC放松監(jiān)管的范疇。

　　2．相對融合監(jiān)管體制

　　“相對融合監(jiān)管體制”是指雖然沒有成立統(tǒng)一的監(jiān)管機構，但是能夠在法律和體制框架內對廣電和電信有效協(xié)調，統(tǒng)籌發(fā)展。主要分為兩類：

　　(1)網絡與內容分設監(jiān)管機構，依法統(tǒng)籌發(fā)展

　　典型案例是法國、德國等。在法國，最高視聽委員會(CSA)是一個獨立的廣播電視監(jiān)管機構，統(tǒng)一管理包括公營、私營，全國和地方電視節(jié)目市場，該機構享有政府授予的極大權利，包括從人事提名、經費管理、政策提案、市場監(jiān)督、監(jiān)督懲處等。法國電信監(jiān)管局(ART，2005年7月改為電子通信與郵政監(jiān)管局(ARCEP))是電信監(jiān)管機構。二者的分工是：

　�、僭诒O(jiān)管方面的分工，CSA監(jiān)管內容，尤其是視聽業(yè)務的內容，電信監(jiān)管局監(jiān)管(網絡)容量和管道(頻道)；

　　②從監(jiān)管職能上講，ARCEP沒有對廣播電視行業(yè)的監(jiān)管職能。但在電子通信運營商之間出現網絡分歧時，不管這個網絡是受監(jiān)管抑或沒有受監(jiān)管，ARCEP有權進行調解監(jiān)管。

　　(2)網絡與內容分設監(jiān)管機構，同時納入統(tǒng)一協(xié)調機制框架

　　這類國家和地區(qū)雖然網絡與內容監(jiān)管分立，但是考慮到信息通信和媒體行業(yè)的進一步融合，將媒體和信息通信管理機構置于同一政府部門管轄之下。新加坡和我國香港地區(qū)的融合監(jiān)管體制可以歸入此類。我國香港地區(qū)現行監(jiān)管體系將網絡和內容監(jiān)管分離，網絡監(jiān)管和內容監(jiān)管是兩個并列的體系，在各自的體系內擁有獨立的監(jiān)管機構和法律法規(guī)。在內容監(jiān)管方面，監(jiān)管機構是廣播事務管理局。該局的職責是根據《廣播條例》、《電訊條例》及《廣播事務管理局條例》確定的，負責對香港持有牌照的電視及電臺廣播機構進行監(jiān)管；在網絡監(jiān)管方面，監(jiān)管機構是電訊管理局，監(jiān)管的法律依據是《電訊條例》。配合《廣播條例》的修訂，該法將傳送設施的監(jiān)管完全納入電信法規(guī)。同時，工商及科技局作為兩個獨立的監(jiān)管機構共同的行政機關，負責廣電及電信政策的制定及兩個領域的協(xié)調發(fā)展。香港正進一步推進融合監(jiān)管，擬首先成立通訊事務管理局，然后在該局的統(tǒng)一領導下修訂《廣播條例》和《電訊條例》，然后統(tǒng)一協(xié)調對整個電子通訊行業(yè)進行監(jiān)管的《通訊條例》法律的修改。

二、國際上三網融合的監(jiān)管政策

　　監(jiān)管政策是落實三網融合體制的具體措施。體制與政體等國情有關，但無論是“完全融合監(jiān)管體制”，還是“相對融合監(jiān)管體制”，在具體監(jiān)管政策上都具有趨同性。另外，還有一些國家和地區(qū)雖然沒有成立融合的監(jiān)管體制，但是，為了推進三網融合，也加大了三網協(xié)調力度，并采取了相適應的監(jiān)管政策。國際上推進三網融合最重要的三條政策：一是網絡與技術中立；二是業(yè)務雙向進入；三是重視內容監(jiān)管，但對互聯網和廣播電視節(jié)目內容監(jiān)管力度不同。在具體做法上，各國和地區(qū)由于體制和國情不同則各有側重。

　　1．確立網絡與技術中立原則

　　無論是完全融合的監(jiān)管體制還是相對融合的監(jiān)管體制，都堅持網絡與技術中立原則，允許運營商自行選擇相應的網絡傳播內容。歐盟監(jiān)管框架指令認為，無需考慮傳播內容的種類，而將“電子通信網”定義為“廣播與電視網以及有線電視網、衛(wèi)星網絡、固定(電路交換和分組交換)網絡及互聯網、移動地面網和電纜系統(tǒng)在內的電磁手段傳輸信號的其他資源�！被谶@一要求，無論是建立完全融合體制的英國，還是建立相對融合體制的法國、德國等歐盟國家都已經將其轉化為國內法律。但歐盟各國具體做法略有區(qū)別。我國香港地區(qū)在修訂《廣播條例》和《電訊條例》時，對網絡設施的監(jiān)管也進行了統(tǒng)一梳理，將原來屬于《廣播條例》規(guī)范范圍的廣電網絡設施納入《電訊條例》進行規(guī)范，從而確定了網絡及技術中立的內容監(jiān)管原則。

　　2．業(yè)務上允許雙向進入

　　業(yè)務融合是三網融合的表現形式。很多國家和地區(qū)，在原屬于電信企業(yè)經營的業(yè)務和原屬于廣電企業(yè)經營的業(yè)務層面已經允許電信與廣電的雙向進入。其中，對電信業(yè)采取促進競爭開放的放寬準入辦法，但對進入廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。從立法上來看，分兩種情形：

　　(1)立法明確規(guī)定雙向進入

　　對電信業(yè)采取競爭開放監(jiān)管辦法，對廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。如美國1996年《電信法》修改后，允許電信運營商與有線電視運營商相互進入，經營電信業(yè)務無需獲得許可，經營有線電視業(yè)務需要獲得許可。產業(yè)間的雙向進入只是三網融合的一個前提條件。美國的有線電視公司和電信運營商都可以提供話音、數據和視頻業(yè)務。但由于本地特許制度的存在，電信運營商提供有線電視業(yè)務需要獲得地方政府的本地許可證。2006年12月，FCC修訂了本地特許制度，消除了進入本地電視市場的障礙，改善了電信公司開展IPTV的大環(huán)境。英國《2003年通信法》對于經營電信業(yè)務實行一般授權制，申請電信業(yè)務不需要許可證，而經營廣播電視業(yè)務需要許可證。香港《電訊條例》和《廣電條例》都允許電信與廣電運營商進入對方市場。

　　(2)有的國家和地區(qū)雖然沒有明確的法律規(guī)定，但實踐中已經實現雙向進入

　　例如，德國實行網絡和內容分別管理的體制，網絡由聯邦網絡監(jiān)管局管理，內容由各州獨立媒體管理局監(jiān)管，而對既涉及網絡，又涉及內容的三網融合問題，聯邦和州政府都沒有專門的法律規(guī)定，但無論是廣播公司還是電信運營商都在經營融合業(yè)務。

　　值得一提的是：在對融合性業(yè)務形態(tài)的監(jiān)管方面，廣電企業(yè)和電信企業(yè)都可以經營。但不同的國家和地區(qū)對其采取了不同的監(jiān)管措施。有的國家和地區(qū)制定了統(tǒng)一的融合類業(yè)務監(jiān)管法律。例如，加拿大1999年頒布《新媒體豁免令》，將“新媒體”定義為“利用互聯網傳播廣播電視的媒體”，并規(guī)定利用互聯網傳播廣播電視(IPTV)可以免予申請許可證。日本2002年出臺了《電信業(yè)務廣播法》，保證了通過電信寬帶網絡順利傳輸電視節(jié)目，推動了IPTV業(yè)務的發(fā)展。而德國、新加坡等國家將IPTV等融合性業(yè)務作為廣播業(yè)務監(jiān)管，適用于廣電法律，但是允許電信企業(yè)經營。例如，德國電信的寬帶DSL可以接收電視節(jié)目，并且已經獲得通過IPTV現場直播足球超級聯賽的許可。

　　3．對互聯網和廣播電視節(jié)目內容監(jiān)管力度不同

　　各國和地區(qū)普遍重視內容監(jiān)管，并有一些共同的價值取向，例如關注個人隱私權和未成年人保護等。同時，由于意識形態(tài)、歷史傳統(tǒng)和社會發(fā)展階段的差異，各國內容監(jiān)管范圍也有明顯的不同。除了傳統(tǒng)的內容管理之外，各國和地區(qū)還非常重視視聽內容管理。例如，法國在2006年修改《郵電法》內容中，突出視聽服務和電子通信在立法上的相關性。我國對文化和意識形態(tài)管理也非常重視。我國傳統(tǒng)的文化管理部門是根據文化產業(yè)的不同門類進行設置的；而根據相關規(guī)定，目前信息網絡上的內容由多個部門分管。

　　國際上對于通過廣播和有線電視網絡傳播的內容監(jiān)管普遍要嚴于對于通過互聯網等電子通信網絡傳播的廣播電視內容。各國和地區(qū)普遍將節(jié)目內容的監(jiān)管分為兩個方面：(1)互聯網內容監(jiān)管；(2)廣播電視節(jié)目內容監(jiān)管。對在互聯網上傳輸的內容和廣播電視節(jié)目內容實行不同程度的監(jiān)管，對于互聯網上的內容監(jiān)管較為寬松，而對于廣播電視節(jié)目的內容進行嚴格的監(jiān)管。例如，美國電信法，對廣播電視節(jié)目內容監(jiān)管進行了詳細的規(guī)定。在互聯網內容管理方面，通過技術手段實行分級制，不直接干涉互聯網上傳播的內容，倡導行業(yè)自律。美國FCC于1997年3月27日公布《網絡與電訊傳播政策》報告，其中對于網絡與傳統(tǒng)媒體的比較評估后，主張政府政策應避免對互聯網內容的不必要管制；傳統(tǒng)媒體管理規(guī)范不完全適用于網絡管理。

　　但是，對于融合性業(yè)務的內容監(jiān)管則相對復雜，主要原因是很多國家(例如美國)對如何定義IPTV等融合性業(yè)務還存在爭議。爭議的焦點主要在于如何定義IPTV的業(yè)務性質，即IPTV是屬于廣播電視傳送業(yè)務還是屬于信息服務，其是否應該遵循有關有線電視業(yè)務的規(guī)則。如果把IPTV定義為信息服務，那么IPTV的節(jié)目內容將適用對互聯網上內容的管制規(guī)則：如果視為廣播電視業(yè)務，將受到比較嚴格的節(jié)目內容的管制。

三、國際上三網融合監(jiān)管體制和政策對我國的啟示

　　國際經驗表明，三網融合仍然受到實踐的限制，“三網融合”并不必然過渡到“三網合一”。在可預見的將來，廣電運營商和電信運營商將在電視/電信業(yè)務的不同整合上展開激烈競爭，但是，沒有一個平臺能夠在融合中受到讓其他運營商處于非常劣勢的競爭程度。因此，推進三網融合不能一蹴而就，需要注意方式和策略。我們認為，以下幾點尤其需要注意：

　　1．統(tǒng)一監(jiān)管機構和允許雙向進入

　　信息技術持續(xù)快速發(fā)展奠定了三網融合的基礎，但是，國際三網融合實踐表明，制度和體制是推進三網融合的必要條件和基本保障。但各國和地區(qū)在建立和完善融合的監(jiān)管體制方面卻各有特色：

　　(1)建立統(tǒng)一監(jiān)管機構，或者如英國OFCOM，不區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管。或者如美國FCC區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管；

　　(2)雖然沒有成立統(tǒng)一的監(jiān)管機構，但是能夠在法律和體制框架內對廣電和電信有效協(xié)調，統(tǒng)籌發(fā)展。例如中國香港等。

　　但是，各國和地區(qū)的具體做法都應當與國情相適應。例如，即使同是實施歐盟統(tǒng)一框架，但法國、德國和英國的監(jiān)管體制并不完全一樣。融合的監(jiān)管體制需要統(tǒng)一的法律體系相配合。但是，統(tǒng)一的法律體系是指內容要統(tǒng)一，不能相互矛盾，而在形式上，則可以是同一部基本法律，例如，美國《電信法》和英國《電信法》對網絡和內容統(tǒng)一規(guī)范：對廣電與電信進行統(tǒng)一監(jiān)管；也可以是多部基本法律，例如我國香港地區(qū)則分別依據《電訊條例》和《廣電條例》進行監(jiān)管。國際上推進三網融合政策相同之處都是允許電信與廣電的雙向進入。其中，對電信業(yè)采取促進競爭開放的放寬準入辦法，但對進入廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。

　　我國三網融合的推進工作在實踐中取得了一定的進展，但相關體制和政策仍然不適應三網融合的需要。一方面非廣電企業(yè)無法申請到以電視機為接收終端的《信息網絡傳播視聽節(jié)目許可證》，電信企業(yè)只能與上海文廣等少數幾家獲得IPTV、手機電視牌照的企業(yè)合作，節(jié)目源的壟斷阻礙了三網融合的發(fā)展；另一方面，廣電企業(yè)也未開展電信業(yè)務。出現這些現象的深層次根源主要是體制和政策問題，尤其是禁止雙向進入的政策為三網融合設置了緊箍咒。同時，由于改革不同步等原因，到目前為止，廣電網臺分離等改革仍然不到位，在經營性環(huán)節(jié)沒有引入市場競爭，也是目前三網融合難以深入推進的一個重要原因。因此，需要加快體制改革，打破部門主義，推進制度創(chuàng)新。

　　2．充分發(fā)揮市場機制作用

　　市場機制是推進三網融合的基礎。一方面，廣電和電信堅持市場化運作不動搖；另一方面，廣電和電信企業(yè)可以以市場為基礎，通過合作方式開展融合業(yè)務。美國、歐盟各國等都已經在電信市場上實現了競爭，并對廣電體制進行了改革，將公共管理和市場運作區(qū)分開來。三網融合走在前列的國家和地區(qū)廣電市場化改革都基本到位，而企業(yè)的市場化合作也是三網融合的一個重要途徑。廣電企業(yè)和電信企業(yè)可以通過合作等多種形式提供網絡融合業(yè)務，而無須在不熟悉的環(huán)境下開拓新的業(yè)務。我國廣電與電信企業(yè)需要在產業(yè)發(fā)展、利益共享、優(yōu)勢合作前提下，加大在資本、業(yè)務等各個層面的合作，而目前還僅僅限于市場利益驅動下的局部聯合，遠稱不上產業(yè)融合。

　　三網融合業(yè)務各類市場主體充分發(fā)揮積極性、主動性進行業(yè)務創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新非常關鍵。從某種意義上講，政策的爭論不是問題的根本，問題之關鍵是能否尋找到利潤的增長點。例如，英國是三網融合體制最為徹底的國家，但是相對融合性體制，融合性業(yè)務發(fā)展仍然較為滯后，IPTV進展緩慢，手機電視正處于不斷探索中。上海作為我國三網融合政策試點地區(qū)允許雙向進入，但三網融合仍然受到實踐的制約。與國內的市場形勢不同，國外數字電視市場鼓勵競爭，鼓勵多種形式并存，IPTV、有線數字電視、地面數字電視、衛(wèi)星數字電視，只有在競爭中才能檢驗出更合理的商業(yè)模式。因此，三網融合需要緊緊依靠市場機制。

　　3．在具體監(jiān)管中既要堅持網絡與技術中立原則又要考慮廣電和電信的屬性差異

　　三網融合是基于網絡的典型的雙邊市場，廣電運營商和電信運營商圍繞寬帶用戶而展開激烈的平臺競爭。歐盟監(jiān)管框架指令認為，無需考慮傳播內容的種類，而將“電子通信網”定義為“廣播與電視網以及有線電視網、衛(wèi)星網絡、固定(電路交換和分組交換)網絡及互聯網、移動地面網和電纜系統(tǒng)在內的電磁手段傳輸信號的其他資源�！睔W盟國家都已經將其轉化為國內法律，但歐盟各國具體做法略有區(qū)別。我國香港地區(qū)在修訂《廣播條例》和《電訊條例》時，對網絡設施的監(jiān)管也進行了統(tǒng)一梳理，將原來屬于《廣播條例》規(guī)范范圍的廣電網絡設施納入《電訊條例》進行規(guī)范，從而確定了網絡及技術中立的內容監(jiān)管原則。

　　三網融合雖然確實改變了廣電與電信相互隔離的外部關系，但他們各自獨立的內在特性依然存在。廣電具有鮮明的二元價值目標，即經濟價值和文化價值。因此，國際上很多國家和地區(qū)對經營廣電業(yè)務和經營電信業(yè)務規(guī)定了不同的準入條件。例如，美國《1996年電信法》(第303條)規(guī)定：如果有線電視系統(tǒng)運營商及其附屬機構從事電信服務，將不必為提供電信服務獲取特許權；而該法對進入無線廣播電臺和有線電視業(yè)務的企業(yè)都規(guī)定了詳細的許可條件。在監(jiān)管機構分工中，電信或者網絡監(jiān)管機構/部門主要負責網絡及其上面的傳統(tǒng)電信業(yè)務監(jiān)管；而廣電或者媒體監(jiān)管機構/部門主要監(jiān)管內容，而不考慮是何種網絡傳輸的。

　　4．建設和完善寬帶基礎設施

　　為適應融合發(fā)展，很多國家和地區(qū)都允許相互進入。但是，由于寬帶基礎設施建設等情況不同，廣電和電信企業(yè)相互進入效果差距較大。在美國，自1996年市場開放以來，有線電視運營商開始大規(guī)模投資，對已有有線電視網絡進行改造和升級。到2003年，美國有線電視的網絡升級改造已經基本完成。在升級和改造網絡的基礎上，有線電視公司以Cable Modem寬帶業(yè)務進入電信市場，并取得了很大的成功，目前寬帶接入及語音傳輸業(yè)務收入已經占美國有線電視運營商總收入的40％以上。歐盟國家三網融合上仍然受制于寬帶基礎設施。例如，在法國，電信進入廣電較為成功，但是由于需要投入大量的資金建設新網絡、開發(fā)新業(yè)務，廣電無暇進入電信業(yè)務領域。在英國，所有的英國家庭都在2005年底實現了寬帶上網。但是，英國家用帶寬相對較窄已經成為制約IPTV發(fā)展的重要因素。1Mbps～2Mbps的帶寬只能支持標準清晰度電視頻道和同步寬帶互聯網連接，這種帶寬不足以支持高清晰度電視等更高端的業(yè)務。我國廣電系統(tǒng)加大了網絡雙向改造和光纖入戶的改造，必將對推進三網融合有重大推動作用。

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